Dertig jaar discussie basisinkomen - maak er veertig van!

Een artikel uit de oude doos van laag 2006, nog steeds actueel:

In de nasleep van de Basic Income European Network conferentie in 1998 te Amsterdam hebben ondergetekenden, Loek Groot en Robert van der Veen, het initiatief genomen een bundel te redigeren, dat in 2000 door Amsterdam University Press is uitgegeven onder de titel Basic Income on the Agenda: Policy Objectives and Political Chances [1]. De ondertitel verwijst naar de tweedeling in het boek. Het eerste deel handelt over de beleidsdoeleinden die met een BI kunnen worden gerealiseerd. Waar is een BI nu eigenlijk goed voor? Het tweede deel bevat een aantal landenstudies, waarbij voor elk land door iemand ‘in het veld’ een schets wordt gegeven van de politieke kansen om het BI op de agenda te krijgen. Voor Nederland hebben wij de rol van het BI in het politieke debat gedocumenteerd en beschreven voor de periode tot aan de eeuwwisseling, onder de titel Clues and Leads in the Debate on Basic Income in The Netherlands [2]. In deze bijdrage, ter gelegenheid van de conferentie op 19 januari 2006 met als voornaamste ingrediënten een terugblik op het werk van de Vereniging Basisinkomen en een vooruitblik op wat ons nog te doen staat, willen we een aantal van de Clues en Leads opnieuw de revue laten passeren. Een belangrijke Clue is dat het politieke debat over het BI sterk wordt bepaald door de problemen die in een tijdsgewricht bovenaan de agenda staan. Bijvoorbeeld, de record werkloosheid midden jaren 80 bleek een betere voedingsbodem voor het BI dan de hoogconjunctuur tijdens de twee paarse kabinetten in de tweede helft van de jaren 90. Uit ons onderzoek is naar voren gekomen dat er een sterk positief verband bestaat tussen het aantal publicaties over BI in kranten, tijdschriften, beleidsdocumenten, verkiezingsmanifesten, etc. en de werkloosheidsgraad in de loop der jaren.

Een belangrijke Lead is dat de aard van de discussie over het BI een hele duidelijke ontwikkeling heeft doorgemaakt. We durven te stellen dat er in dit opzicht veel is bereikt. Het BI is in de loop der jaren volwassen geworden. Van een aanvankelijk vaag idee heeft het zich ontwikkeld als een vooralsnog theoretisch maar volwaardig alternatief voor het huidige stelsel van sociale zekerheid. Paul de Beer heeft hier een belangrijk aandeel in gehad. Het beste bewijs is dat in verschillende scenariostudies van het CPB zoals Nederland in drievoud (1992)[3] en recentelijk Reinventing the Welfare State (2005) [4] het BI is opgenomen als een van de mogelijke sociale zekerheidsvarianten in de toekomst. Een andere belangrijke Lead is dat het BI weliswaar haar plaats heeft gevonden in de brede publieke discussie (de brede agenda), maar niet of nauwelijks is opgenomen is de eigenlijke, beleidsbepalende, agenda. Voor dat laatste is het nodig dat het (gedeeltelijk) BI wordt opgenomen in een regeerakkoord, of toch minstens in het partijprogramma van een van de deelnemende coalitiepartijen. In dit opzicht kunnen we gerust toegeven dat er ook veel niet is bereikt.

Terugkijkend kunnen in de discussie over het BI in pakweg de afgelopen 30 jaar in Nederland drie verschillende strategieën worden onderscheiden. De eerste strategie is het bewandelen van de koninklijke weg. Hierbij wordt klip en klaar duidelijk gemaakt dat met een volledig BI, als alternatief voor het huidige stelsel van minimum inkomensvoorzieningen zoals de bijstand, de band tussen arbeid en inkomen losser wordt gemaakt. Deze ontkoppeling wordt juist geprezen, omdat hiermee bepaalde beleidsdoelen kunnen worden gerealiseerd, naast een gelijkere inkomensverdeling vooral emancipatoire doelstellingen op het terrein van werk. J.P. Kuiper, hoogleraar sociale geneeskunde aan de VU, is hier de grote voortrekker geweest. Vanaf 1975 heeft deze man met zijn ‘denkoefeningen omtrent arbeid en inkomen’ het BI in Nederland salonfähig gemaakt. Kuiper´s pleidooi, stevig geïnspireerd door Theobald [6]´s Free Man and Free Market (1963) [5], is sterk moreel getint, zonder zich te bekommeren over de eventuele economische haalbaarheid van een volledig BI of van de wijze waarop het BI kan worden ingevoerd. Geleidelijk komen ook deze aspecten in de discussie meer aan de orde. De periode 1975-1985 hebben wij daarom gekenschetst als ‘Emergence of the Debate: from Utopia to Piecemeal Engineering’.

Het naar voren schuiven van het BI niet als ideaal dat nog de problemen moet zoeken, maar het vermogen van het BI om een oplossing te bieden voor bepaalde hardnekkige, en zoals later zal blijken, sterk tijdgebonden, problemen, is dominant vanaf het midden 80. Een belangrijk markeringspunt in deze tweede ‘social engineering’ strategie is het WRR rapport Waarborgen voor zekerheid [7] uit 1985 waarin het voorstel van een gedeeltelijk BI prominent figureert. Bijzonder ingenieus aan het WRR-voorstel is de bepaling van de hoogte van dit partiele BI (noem dit PBI), gelijk aan 30% van het sociale minimum van een tweepersoons bijstandsgezin (noem dit SM, dus PBI = 0,3 SM). Ieder huishouden dat aanspraak maakt op bijstand krijgt 40% van het sociale minimum behorend bij een tweepersoons bijstandsgezin. Betreft het een eenpersoonshuishouden, dan is het totale inkomen dus 0,4 SM + PBI = 0,7 SM. Een tweepersoonshuishouden ontvangt 0,4 SM2 + 2 PBI = SM. Merk op dat, ongeacht of het een een- of tweepersoonshuishouden betreft, zowel de hoogte van de bijstandsuitkering als de hoogte van het gedeeltelijke BI is geüniformeerd, terwijl toch recht wordt gedaan aan het verschil in huishoudinkomen als de grootte van huishouden verschilt. Dit voorstel kan nog steeds relevant zijn bij de eventuele omzetting van de algemene heffingskorting in een echt gedeeltelijk BI in de toekomst. Het WRR rapport ‘Waarborgen voor zekerheid’ bevat een uitgebreide uiteenzetting van de problemen waar een nieuw stelsel van sociale zekerheid een antwoord op moet bieden, zoals de armoedeval, de werkloosheid en de te hoge loonkosten aan de onderkant van de arbeidsmarkt en de fricties van het bestaande stelsel met de geleidelijke neergang van het kostwinnermodel. Bij het oplossen van deze problemen blijkt een substantieel gedeeltelijk BI een deel van de oplossing te zijn. De armoedeval – het verschijnsel dat het netto inkomen nauwelijks stijgt als de uitkeringssituatie wordt ingeruild voor deeltijdwerk of voltijds tegen een laag loon – wordt verminderd, in ieder geval minimaal ter grootte van het gedeeltelijk BI zelf. De loonkosten aan de onderkant kunnen omlaag – immers, met een gedeeltelijk basisinkomen is om op hetzelfde netto inkomen te komen een lager bedrag aan netto verdiend inkomen nodig. En het PBI is neutraal ten aanzien van kostwinnergezinnen of tweeverdieners – beide gezinnen ontvangen evenveel aan PBI terwijl de oude overdraagbare belastingvrije som waarvoor het PBI in de plaats zou komen een duidelijk kostwinnersvoordeel geeft.

Nooit heeft het BI zo hoog op de brede agenda gestaan als in 1985, getuige het grote aantal publicaties met het BI als thema, maar tegelijkertijd zo laag op de eigenlijke, beleidsbepalende, agenda. Wat was het geval. Alle actoren, niet alleen de partijen CDA, PvdA, VVD en de werkgevers, die altijd al tegen een BI gekant waren, maar ook echte, principiële voorstanders zoals de PPR en potentiële voorstanders/sympathisanten zoals de Voedingsbond FNV, spraken zich uit tegen het WRR-voorstel. Voor de PPR ging niet alleen een gedeeltelijk BI niet ver genoeg, maar ook de inhoudelijke motivering van de WRR voor een BI schoot voor haar tekort. Deze motivering was duidelijk pragmatisch, probleem zoekt oplossing, zoals het betaamt in een ‘social engineering’ benadering.

De derde en laatste strategie luidt ‘BI via de achterdeur’. Hiermee wordt bedoeld dat zelfs wanneer geen van de beleidsbepalende actoren het BI een warm hart toedraagt, het toch mogelijk is dat vooruitgang wordt geboekt in het lange transitieproces van het huidige stelsel naar een volwaardig BI. Het beste voorbeeld hiervan is de omzetting van de overdraagbare belastingvrije som in een algemene heffingskorting, waarbij de laatste kan worden gezien als een negatieve inkomstenbelasting. Enigszins optimistisch zouden voorstanders van het BI kunnen zeggen: de pijplijn ligt er, nu moet er alleen nog meer geld doorheen worden gepompt en zeker worden gesteld dat echt iedereen op de pijplijn is aangesloten.

Dit blijkt een zeer risicovolle strategie. Immers, wat aan de achterdeur stiekem naar binnen is gekomen kan net zo gemakkelijk weer via dezelfde uitgang naar buiten worden gewerkt. Zo hebben verschillende partijen bij de Tweede Kamerverkiezingen 2006 gepleit voor een geleidelijke afschaffing van de algemene heffingskorting.

Er ligt nog een belangrijke en omvangrijke taak voor degenen die het BI echt op de agenda willen krijgen. De lessen uit het verleden, voorzover daar sprake van kan zijn, gegeven de korte periode waarin het BI met enkele ups en veel downs heeft gefigureerd, lijken erop te wijzen dat zowel de koninklijke weg als de social engineering strategieën onmisbaar zijn. We weten nu veel beter dan 30 jaar terug, mede dankzij de internationale discussie binnen BIEN, waarom we het BI moeten aanprijzen. We zullen onze studie, met veel meer detail en alle bronvermeldingen, vanaf medio november op de website van de VBI plaatsen, zodat u het allemaal nog eens rustig kunt nalezen.

Het CPB heeft in Reinventing the Welfare State (2005) [4] berekend dat een volwaardig BI in de vorm van een negatieve inkomstenbelasting economisch haalbaar is, tegen een vlak tarief van rond de 50%. Dat is een fors tarief. En bovendien, wat men had kunnen verwachten is natuurlijk gebeurd: het CPB heeft het basisinkomen uitsluitend besproken als een mogelijke variant voor de sociale zekerheid in de toekomst, onder het gezichtspunt van de bijdrage die het levert aan het aantal uren arbeidsparticipatie. Het BI stimuleert echter tot participatie van meer mensen, niet uren. Geen wonder dus dat het CPB tot de conclusie komt dat het BI niet het meest ‘efficiënte’ beleidsinstrument is.

Exit basisinkomen? Nou, nee. Zoals Michiel van Hasselt elders in dit nummer stelt valt er meer te zeggen over de financieringsgrondslag van zo’n plan, waarbij we vooral in het oog moeten houden dat BI niet noodzakelijkerwijze gekoppeld moet worden aan de invoering van een vlaktaks, zoals het CPB suggereert, maar heel goed ook vorm kan krijgen onder de huidige structuur van de belastingen. Bij een dergelijke berekening moet dan nauwkeurig worden gekeken hoe groot de besparingen zijn die ingeboekt kunnen worden door afschaffing van voorzieningen die met een volwaardig BI niet meer nodig zullen zijn. Het CPB doet dit niet. Maar ook dan nog zal zo’n BI, zoals Michiel het stelt, een grote post op de overheidsbegroting opleveren van zacht gezegd ‘enige miljarden’.

Wat de discussie over het BI in Nederland ons nu leert is dat het verstandig is om daar niet om heen te draaien. Vooral ook omdat bij iedere hervorming van de sociale zekerheid in de richting van een BI het gevaar op de loer ligt dat het niveau van een onvoorwaardelijk verstrekt inkomen naar beneden toe wordt aangepast, en nog minder met de welvaart meegroeit dan het huidige sociale minimum. Wat dit betreft hoeft men alleen maar te kijken naar het scenario voor een zeer bescheiden basisinkomen dat in 1992 door het CPB werd voorgesteld in ‘Nederland in Drievoud’. Wij zijn er niet bij gebaat dat er ter wille van een basisinkomen op de minima wordt bezuinigd. Het eindstation vanaf een gedeeltelijk basisinkomen moet dus altijd een volwaardig basisinkomen zijn.

Maar dan moeten we er ook rond voor uitkomen dat de koninklijke weg naar het basisinkomen haalbaar is, maar onvermijdelijk kostbaar. Wij denken dat de voordelen die daar tegenover staan ruim opwegen tegen deze kosten. Als je balans van dertig jaar discussie opmaakt kan met recht worden volgehouden dat het BI in vergelijking met werk- en middelengetoetste uitkeringen en loonsubsidies van allerlei soorten en maten de meest effectieve vorm van armoedebestrijding is in een moderne markteconomie met alle onzekerheden waarmee de factor arbeid onvermijdelijk te kampen heeft . Het is daardoor het meest bevrijdende instrument voor de ‘onderkant’, dat mensen activeert tot deelname in zowel betaald en onbetaald werk. De doelstelling is dus niet dat armoede moet worden tegengegaan door mensen de arbeidsmarkt op te jagen, maar door hun reële keuzemogelijkheden te verbeteren. Hoewel tegenstanders altijd aanvoeren dat ‘mensen aan de onderkant nu eenmaal slechte keuzes maken’ is nog nooit onderzocht hoe die keuzes zouden uitvallen wanneer ze bevrijd zouden zijn van de betutteling en de onoverzichtelijke voorwaarden van het huidige stelsel van ‘werk en inkomen’. Een van de taken voor de voorstanders is daarom ook om te streven naar lokale experimenten met een basisinkomen, waar dat maar mogelijk is. Dit zou dan wel een volwaardig basisinkomen moeten zijn.

Tot slot is er nog een element waar in ons korte overzicht niet over is gesproken. In het huidige denken over de toekomst van de sociale zekerheid speelt een omvorming van de werknemersverzekeringen tot een levensloopregeling een steeds grotere rol. Dat is iets waar wij niet zeker tegen zijn, vooral als zo’n regeling de autonomie van alle werknemers versterkt om zich tegen de diverse risico’s in verschiilende fasen van de levensloop naar eigen inzicht in te dekken. Ook daarbij kan een volwaardig BI uitkomst bieden. Door een minimum van zeggenschap over de eigen tijd te bieden voor iedereen – inclusief degenen die thans ‘baanloos’ zijn – kan de autonomie van de minder goed verdienende werknemers met hun vaak geringere opbouw van rechten in een levensloopregeling niet alleen worden vergroot, maar is de hele regeling ook beter te rechtvaardigen uit een egalitair perspectief. Kortom, er is nog veel te winnen!

Auteurs: Loek Groot en Robert van der Veen voor nieuwsbrief basisinkomen, november 2006

Bron: http://basisinkomen.nl/nieuwsbrief/nieuwsbrief47.html